Perubahan UU MK sebagai RUU Kumulatif Terbuka

Perubahan UU MK sebagai RUU Kumulatif Terbuka

Pada tahun 2020 ini, DPR dan Pemerintah telah menyelesaikan perubahan ketiga UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi menjadi UU No. 7 Tahun 2020. DPR menetapkan RUU tersebut sebagai RUU kumulatif terbuka. Melalui mekanisme ini, sebuah RUU dapat masuk di pertengahan periode pelaksanaan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Prioritas Tahunan.

Masuknya RUU Perubahan Ketiga UU MK ini berdasarkan Pasal 23 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undang jo UU No. 15 Tahun 2019 tentang Perubahan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undang (UU PPP). Pada Pasal ini disebutkan:  “Dalam Prolegnas dimuat daftar kumulatif terbuka yang terdiri atas: b. akibat putusan Mahkamah Konstitusi.” Jika hanya terfokus pada pasal yang diamanatkan dalam putusan MK, maka tidak diperlukan Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU). Namun, pada faktanya DPR dan Pemerintah tidak hanya mengubah materi muatan akibat putusan MK, tetapi juga mengubah sejumlah materi muatan lainnya (Lihat tabel di bawah) yang dilakukan tanpa proses penerimaan aspirasi publik, seperti RDPU.

Pada dasarnya, adalah hak DPR dan Pemerintah untuk melakukan perubahan tersebut, namun berdasarkan UU PPP di atas, jika pilihan DPR dan Pemerintah menggunakan mekanisme RUU Kumulatif Terbuka, maka perubahan tersebut seharusnya hanya dilakukan terhadap pasal dan/atau ayat yang diamanatkan dalam putusan MK. Bukan melebar pada pasal dan ayat lainnya. Jika DPR dan Pemerintah ingin melakukan perubahan dengan peluasan materi sebagaimana pada UU No. 7 Tahun 2020 yang ada saat ini, maka seharusnya RUU tersebut dimasukkan dalam Prolegnas Prioritas Tahunan tahun berikutnya (tahun 2022 yang ditetapkan pada tahun 2021), disertai dengan konsepsi, Naskah Akademik, dan RUU.

 

Tabel 1: Perubahan Materi Pada UU No. 7 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi

NO PASAL/AYAT/HURUF

DASAR PERUBAHAN

UU NO. 7 TAHUN 2020 UU NO.8 THN 2011 UU NO. 24 TAHUN 2003
1 PASAL 4
Pasal 4 ayat (3) diubah Inisiatif DPR dan Pemerintah Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh anggota hakim konstitusi untuk masa jabatan selama 2 (dua) tahun 6 (enam) bulan terhitung sejak tanggal pengangkatan Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh anggota hakim konstitusi untuk masa jabatan selama 5 (lima) tahun terhitung sejak tanggal pengangkatan Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi.
Pasal 4 ayat (4) diubah Inisiatif DPR dan Pemerintah Sebelum Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi sebagaimana dimaksud pada ayat (3) terpilih, rapat pemilihan Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipimpin oleh hakim konstitusi yang paling tua usianya Sebelum Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi sebagaimana dimaksud pada ayat (3) terpilih, rapat pemilihan Ketua dan Wakil KetuaMahkamah Konstitusi dipimpin oleh hakim konstitusi yang tertua
Pasal 4 ayat (4f) dihapus Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Dihapus Pemilihan Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dilakukan dalam 1 (satu) kali rapat pemilihan.
Pasal 4 ayat (4g) dihapus Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Dihapus Calon yang memperoleh suara terbanyak dalam pemilihan sebagaimana dimaksud pada ayat (4f) ditetapkan sebagai Ketua Mahkamah Konstitusi.
Pasal 4 ayat (4h) dihapus Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Dihapus Calon yang memperoleh suara terbanyak kedua dalam pemilihan sebagaimana dimaksud pada ayat (4f) ditetapkan sebagai Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi.
2 PASAL 7
Pasal 7a ayat (1) diubah Putusan MK 34/PUU-X/2012 (1) Kepaniteraan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 merupakan jabatan fungsional yang menjalankantugas teknis administratif peradilan Mahkamah Konstitusi dengan usia pensiun 62 (enam puluh dua) tahun bagi panitera, panitera muda, dan panitera pengganti. Kepaniteraan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 merupakan jabatan fungsional yang menjalankan tugas teknis administratif peradilan Mahkamah Konstitusi.
3 PASAL 15
Pasal 15 ayat (2) huruf b diubah Inisiatif DPR dan Pemerintah berljazah doktor (strata tiga) dengan dasar sarjana (strata satu) yang berlatar belakang pendidikan di bidang hukum berijazah doktor dan magister dengan dasar sarjana yang berlatar belakang pendidikan tinggi hukum;
Pasal 15 ayat (2) huruf d diubah Putusan MK 49/PUU-IX/2011, Putusan MK 34/PUU-X/2012 berusia paling rendah 55 (lima puluh lima) tahun berusia paling rendah 47 (empat puluh tujuh) tahun dan paling tinggi 65 (enam puluh lima) tahun pada saat pengangkatan;
Pasal 15 ayat (2) huruf h diubah Putusan MK 49/PUU-IX/2011 mempunyai pengalaman kerja di bidang hukumpaling sedikit 15 (lima belas) tahun dan/atauuntuk calon hakim yang berasal dari lingkungan Mahkamah Agung, sedang menjabat sebagaihakim tinggi atau sebagai hakim agung. mempunyai pengalaman kerja di bidang hukum paling sedikit 15 (lima belas) tahun dan/atau pernah menjadi pejabat negara.
4 PASAL 20
Pasal 20 ayat (2) diubah Inisiatif DPR dan Pemerintah (1) Ketentuan mengenai tata cara seleksi, pemilihan, dan

pengajuan hakim konstitusi diatur oleh masing-masing

lembaga yang berwenang sebagaimana dimaksud dalam

Pasal 18 ayat (1).

 

(2) Proses pemilihan hakim konstitusi dari ketiga unsur lembaga negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan melalui proses seleksi yang objektif, akuntabel, transparan, dan terbuka oleh masing-masing lembaga negara.

Tetap

 

Pasal 20

(1) Ketentuan mengenai tata cara seleksi, pemilihan, dan pengajuan hakim konstitusi diatur oleh masing-masing lembaga yang berwenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (1).

(2) Pemilihan hakim konstitusi sebagaimana dimaksud pada

ayat (1) dilaksanakan secara obyektif dan akuntabel.

5 BAGIAN KEDUA BAB IV
Judul Bagian Kedua Bab IV dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus Tetap Bagian Kedua Masa Jabatan
6 PASAL 22
Pasal 22 dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus Tetap Masa jabatan hakim konstitusi selama 5 (lima) tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya.
7 BAGIAN KETIGA BAB IV
Judul Bagian Ketiga Bab IV diubah Inisiatif DPR dan Pemerintah Bagian Kedua Pemberhentian Tetap Bagian Ketiga Pemberhentian
8 PASAL 23
Pasal 23 ayat (1) huruf d dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus Hakim konstitusi diberhentikan dengan hormat dengan alasan:  d. telah berakhir masa jabatannya; atau
9 PASAL 26
Pasal 26 huruf b ayat (1) dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus berakhir masa jabatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 23 ayat (1) huruf d
Pasal 26 ayat (5) dihapus Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Dihapus Hakim konstitusi yang menggantikan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) melanjutkan sisa jabatan hakim konstitusi yang digantikannya.

 

10 PASAL 27A
Pasal 27A huruf c ayat (2) diubah Putusan MK 49/PUU-IX/2011 1 (satu) orang akademisi yang berlatar belakangdi bidang hukum 1 (satu) orang dari unsur DPR
Pasal 27A huruf d dan huruf e ayat (2) dihapus Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Dihapus 1 (satu) orang hakim agung.
Pasal 27A ayat (3) dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus Dalam melaksanakan tugasnya, Majelis Kehormatan Mahkamah Konstitusi berpedoman pada: a. Kode Etik dan Pedoman Perilaku Hakim Konstitusi; b. tata beracara persidangan Majelis Kehormatan Mahkamah Konstitusi; dan c. norma dan peraturan perundang-undangan
Pasal 27A ayat (4) dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus Tata beracara persidangan Majelis Kehormatan Mahkamah Konstitusi sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf b memuat mekanisme penegakan Kode Etik dan Pedoman Perilaku Hakim Konstitusi dan jenis sanksi.
Pasal 27A ayat (5) dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus Sanksi sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dapat berupa: a. teguran tertulis; b. pemberhentian sementara; atau c. pemberhentian
Pasal 27A ayat (6) dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus Keanggotaan Majelis Kehormatan Mahkamah Konstitusi yang berasal dari hakim konstitusi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf a ditetapkan oleh Mahkamah Konstitusi.
11 PASAL 45A
Pasal 45A dihapus Inisiatif DPR dan Pemerintah Dihapus Putusan Mahkamah Konstitusi tidak boleh memuat amar putusan yang tidak diminta oleh pemohon atau melebihi Permohonan pemohon, kecuali terhadap hal tertentu yang terkait dengan pokok Permohonan.

 

 

 

 

 

12 PASAL 50A
Pasal 50A dihapus Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Dihapus Mahkamah Konstitusi dalam menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak menggunakan undang-undang lain sebagai dasar pertimbangan hukum.
13 PASAL 57
Pasal 57 ayat (2a) dihapus Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Dihapus (2a) Putusan Mahkamah Konstitusi tidak memuat: a. amar selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2); b. perintah kepada pembuat undang-undang; dan c.rumusan norma sebagai pengganti norma dari undang-undang yang dinyatakan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Pasal 57 penjelasan ayat 3 diubah Inisiatif DPR dan Pemerintah Ayat (3) Berita Negara Republik Indonesia (BNRI) untuk putusan Mahkamah Konstitusi diterbitkan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum Cukup Jelas
14 PASAL 59
Pasal 59 ayat (2) dihapus Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Dihapus Jika diperlukan perubahan terhadap undang-undang yang telah diuji, DPR atau Presiden segera menindaklanjuti putusan Mahkamah Konstitusi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
15 PASAL 87
Pasal 87 diubah Putusan MK 49/PUU-IX/2011 Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku a.Hakim konstitusi yang saat ini menjabat sebagai Ketua atau Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi tetap menjabat sebagai Ketua atau Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi sampai dengan masa jabatannya berakhir berdasarkan ketentuan undang-undang ini; b. Hakim konstitusi yang sedang menjabat pada saat Undang-Undang ini diundangkan dianggap memenuhi syarat menurut Undang-Undang ini dan mengakhiri masa tugasnya sampai usia 70 (tujuh puluh) tahun selamakeseluruhan masa tugasnya tidak melebihi 15 (Iima belas) tahun. Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku: a. hakim konstitusi yang saat ini menjabat sebagai Ketua atau Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi tetap menjabat sebagai Ketua atau Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi sampai dengan masa jabatannya berakhir berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi; dan b.hakim konstitusi yang saat ini menjabat tetap menjabat sampai dengan diberhentikan berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi
Rekomendasi Tahap Penyusunan RUU

Rekomendasi Tahap Penyusunan RUU

If you fail to plan, you are planning to fail!” Senada dengan ungkapan Benjamin Franklin tersebut, penulis berpendapat bahwa sebagian problem legislasi di Indonesia disebabkan karena kesalahan perspektif DPR dan Pemerintah dalam memaknai tahap perencanaan. Prolegnas seharusnya didesain menjadi instrumen penataan peraturan perundang-undangan (karena pada faktanya, kita mengalami gejala hiper regulasi dan disharmoni antar regulasi). Jadi, bukan hanya instrumen penentuan prioritas pembentukan undang-undang, seperti praktik saat ini. Tanpa pembenahan demikian, dampaknya, DPR dan Pemerintah dapat menghasilkan undang-undang, namun diikuti dengan beragam masalah, sebagaimana pada contoh di bawah ini.

 

Tabel 1: Masalah pada UU di Sektor Energi

NO UU MASALAH
1 UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi Terdapat 18 (delapan belas) pasal yang tidak/kurang memenuhi asas kejelasan rumusan, dan perlu disesuaikan dengan putusan MK. Pasal-pasal tersebut yaitu Pasal 1 angka 23, Pasal 2, Pasal 3, Pasal 4, Pasal 11, Pasal 12, Pasal 20, Pasal 21, Pasal 22, Pasal 28, Pasal 41, Pasal 44, Pasal 45, Pasal 48, Pasal 49, Pasal 59, Pasal 61 dan Pasal 63.
2 UU No. 30 Tahun 2007 tentang Energi. Terdapat 5 (lima) pasal yang tidak/kurang memenuhi dengan asas kejelasan rumusan, asas keadilan. Pasal-pasal tersebut yaitu Pasal 2, Pasal 3,Pasal 22, Pasal 25 dan Pasal 28.
3 UU No. 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan Terdapat 16 (enam belas) pasal yang tidak/kurang memenuhi asas kejelasan rumusan, asas keseimbangan keseasian dan keselarasan, asas keadilan. Pasal-pasal tersebut yaitu Pasal 5, Pasal 10, Pasal 11, Pasal 16, Pasal 17, Pasal 27, Pasal 28, Pasal 33, Pasal 35, Pasal 37, Pasal 39, Pasal 42, Pasal 45, Pasal 34 dan Pasal 48;
4 UU No. 21 Tahun 2014 tentang Panas Bumi. Terdapat 17 (tujuh belas) pasal yang tidak/kurang memenuhi asas kejelasan rumusan. Pasal-pasal tersebut yaitu Pasal 2, Pasal 3, Pasal 26, Pasal 27, Pasal 31, Pasal 32, Pasal 40 dan Pasal 67-77.

Sumber: Diolah dari Laporan Akhir Kelompok Kerjaan Alisis dan Evaluasi Hukum Dalam Rangka Kedaulatan Energi. Pusat Analisis dan Evaluasi Hukum Nasional Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM RI Tahun 2016.

 

Pada tahap perencanaan, yang perlu diperhatikan pertama yaitu mendesain perencanaan sebagai instrumen pemetaan masalah (problem assessment). Untuk itu, DPR perlu mengakomodir seluruh usulan RUU dari DPR, DPD, dan pemerintah, tanpa pembatasan. Bahkan, terhadap sebuah UU yang tidak dimasukkan ke prolegnas sekalipun, tetapi ternyata memiliki nilai strategis, maka DPR seharusnya memberi ruang agar UU tersebut dimasukkan untuk melengkapi kluster yang sedang disusun. Dengan demikian, ada gambaran relatif utuh mengenai peta persoalan terkait peraturan perundang-undangan.

Dari seluruh usulan RUU tersebut, dibuat klusterisasi tematik. Misalnya: kluster pertanian, energi, lingkungan, dan lain-lain (satu RUU bisa saja masuk pada beberapa kluster, tergantung pada fokus yang diatur).

 

Tabel 2. Contoh Klusterisasi Tematik

NO KLUSTER PERHUTANAN KLUSTER PERTANAHAN KLUSTER PERWILAYAHAN KLUSTER

ENERGI

1 RUU tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan RUU Pertanahan RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang RUU tentang Perubahan atas UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara
2 RUU tentang Sistem Perlindungan dan Pengelolaan Hutan RUU tentang Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah RUU tentang Kawasan Terpadu Mandiri RUU tentang Pemanfaatan Tenaga Surya
3 RUU tentang Pencegahan dan Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan RUU tentang Sistem Penyelesaian Konflik Agraria RUU tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi
4 RUU tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum RUU tentang Daerah Kepulauan RUU tentang Energi Baru dan Terbarukan
RUU tentang  Perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi
RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan

Sumber: Penulis (Diolah dari Prolegnas Jangka Menengah 2020-2024)

 

Di setiap kluster tematik ini, kemudian dilakukan penstrukturan materi. Dari sini akan terpetakan materi mana yang menjadi “RUU payung”, RUU sektoral, bagian dari RUU sektoral, atau diatur dalam peraturan perundang-undangan selain undang-undang.

Ada dua cara yang bisa dilakukan. Pertama, penstrukturan secara radikal, yaitu dengan mengatur ulang materi di seluruh RUU dalam sebuah kluster yang sama. Pada kluster tematik yang di dalamnya berisi mayoritas RUU baru, maka penstrukturan ini relatif lebih mudah. Contoh, penulis mengidentifikasi ada beberapa RUU yang dapat dikategorikan sebagai kluster “Kesejahteraan Sosial” di bawah ini. Penulis berpendapat bahwa semua RUU pada kluster “Kesejahteraan Sosial” di atas, dapat dijadikan dalam satu RUU, yaitu RUU Kesejahteraan Sosial.

 

Tabel 3. Kluster Kesejahteraan Sosial

NO Judul RUU
1 RUU tentang Perlindungan dan Bantuan Sosial
2 RUU tentang Kesejahteraan Ibu dan Anak
3 RUU tentang Pemberdayaan Anak Yatim dan Anak Terlantar oleh Negara
4 RUU tentang Bank Makanan untuk Kesejahteraan Sosial
5 RUU tentang Kesejahteraan Sosial
6 RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial
7 RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional

Sumber: Penulis (Diolah dari Prolegnas Jangka Menengah 2020-2024)

 

Cara kedua, yaitu penstrukturan secara moderat. Sepanjang sejumlah RUU pada satu kluster tertentu dinilai mengandung materi muatan yang layak sebagai undang-undang (apalagi terhadap RUU Perubahan), maka pengaturannya tetap pada setiap RUU tersebut. Namun dengan mengharmoniskan kembali materi muatan antar RUU tersebut. Contoh, pada kluster energi, tidak perlu penstrukturan secara radikal terhadap materi muatan yang berkaitan dengan mineral dan batubara, minyak dan gas bumi, ketenaganukliran, karena masing-masing sudah diatur dalam RUU sebelumnya. Selain itu, materi muatan tersebut juga layak diatur dalam undang-undang. Adapun yang perlu dipastikan adalah tidak ada tumpang tindih di masing-masing RUU. Misalnya, RUU EBT yang berpotensi tumpang tindih dengan RUU Ketenaganukliran dan RUU Energi.

Setelah itu ada tiga pilihan pembagian RUU terhadap satu kluster tematik ini. Pertama, dikodifikasi menjadi satu RUU. Kedua, dibagi menjadi “RUU payung” dan RUU sektoral. Ketiga, dibagi menjadi beberapa RUU sektoral tanpa “RUU payung” (lihat contoh pada tabel 3).

 

Tabel 4. Contoh Hasil Strukturisasi RUU Dalam Satu Kluster Tematik

USULAN RUU HASIL PEMETAAN MATERI MUATAN KESIMPULAN PILIHAN PEMBAGIAN RUU
I II III
RUU A RUU payung Ada tiga RUU (1 RUU Payung, 2 RUU sektoral)

 

Dikodifikasi menjadi satu RUU Dibagi menjadi RUU payung dan dua RUU sektoral Dibagi menjadi dua RUU sektoral (dengan mencabut RUU payung)
RUU B RUU sektoral 1
RUU C RUU sektoral 2
RUU D Diatur di RUU sektoral 1
RUU E Diatur di RUU sektoral 2
RUU F Diatur di PP
RUU G Diatur di Permen

Sumber: Penulis

 

Dengan kondisi peraturan perundang-undangan yang bermasalah seperti sekarang, kemungkinan proses perencanaan seperti ini akan memakan waktu lama. Karena itu, menurut penulis, dalam satu tahun pertama, sebaiknya DPR dan pemerintah fokus pada perencanaan sebagaimana disampaikan di atas (ex-ante assessment). DPR dan pemerintah tidak perlu membuat RUU baru kecuali pada RUU kumulatif terbuka atau RUU di luar Prolegnas yang bersifat darurat.

Setelah menentukan pilihan apakah satu kluster tematik tadi dipecah menjadi “RUU payung” dan beberapa RUU sektoral, atau beberapa RUU sektoral saja tanpa “RUU payung” atau dikodifikasi menjadi satu RUU, berikutnya masuk pada tahap penyusunan. Meskipun pilihannya bukan kodifikasi, penulis mengusulkan agar penyusunan Naskah Akademik dan RUU atas satu kluster tematik tadi dilakukan secara bersamaan. Tujuannya, agar tercapai keharmonisan substansi. Jika RUU merupakan inisiatif DPR, maka penyusunan sebaiknya dilakukan oleh tenaga ahli dari Komisi terkait, Badan Keahlian Dewan, dan Badan Legislasi (berkoordinasi dengan DPD dan Pemerintah). Dengan segenap pengetahuan dan pengalaman yang dimiliki para tenaga ahli, harapannya proses penyusunan NA dan draf awal RUU bisa terwujud secara objektif dan efektif.

Setelah tahap penyusunan selesai, berikutnya adalah menentukan prioritas pembahasan. Jika pilihannya bukan kodifikasi, maka ada beberapa alternatif dalam prioritas pembahasan, yaitu: a. melakukan pembahasan terlebih dahulu terhadap RUU yang dinilai menjadi “RUU payung” dalam sebuah kluster tematik; b. melakukan pembahasan secara bersamaan antara “RUU payung” dan seluruh RUU sektoral dalam satu kluster tematik; c. jika tidak ada “RUU payung”, maka dapat dilakukan pembahasan secara bersamaan atas beberapa RUU sektoral; d. jika terdapat kebutuhan mendesak atas satu RUU sektoral, pembahasan RUU sektoral tersebut diprioritaskan bersamaan dengan pembahasan “RUU payung” (jika ada “RUU payung”) dan/atau dengan memperhatikan secara sungguh-sungguh keharmonisan substansi dengan RUU sektoral lainnya (yang sudah diselesaikan pada tahap penyusunan).

 

Tabel 5. Pilihan Prioritas Pembahasan RUU (Terdapat “RUU Payung”)

No RUU PILIHAN PRIORITAS PEMBAHASAN
I II III IV V VI VII
1 RUU payung x x x x x x x
2 RUU sektoral A x x x x
3 RUU sektoral B x x x x
4 RUU sektoral C x x x

Sumber: Penulis

 

Tabel 6. Pilihan Prioritas Pembahasan RUU (Tidak Terdapat “RUU Payung”)

No RUU PILIHAN PRIORITAS PEMBAHASAN
I II III IV V VI VII
1 RUU sektoral A x x x x
2 RUU sektoral B x x x x
3 RUU sektoral C x x x x

Sumber: Penulis

 

RUU EBT memang masuk dalam Prolegnas Prioritas Tahunan Tahun 2020 bersama 36 RUU lainnya, namun RUU lain yang memiliki keterkaitan dengan RUU EBT dan sektor energi pada umumnya, tidak masuk dalam Prolegnas Prioritas Tahunan Tahun 2020 ini. Penulis mengidentifikasi, dari 248 RUU pada Prolegnas 2020-2024, setidaknya ada tujuh RUU yang berkaitan dengan sektor energi. Penetapan seperti ini berpotensi menyebabkan pembentukan RUU EBT tidak berjalan dengan harmonis dengan UU lain, tumpang tindih pengaturan, atau bahkan mengalami penundaan di tengah jalan.

 

Tabel 7. Daftar RUU Prolegnas 2020 – 2024 terkait Sektor Energi

No Nama RUU Usulan Tahun Prioritas
1 RUU tentang Energi Baru dan Terbarukan DPR dan DPD Tahun 2020
2 RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi DPR dan DPD Belum ditetapkan
3 RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu Bara DPR Tahun 2020 (sudah disahkan UU No. 2 Tahun 2020)
4 RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi DPR Belum ditetapkan
5 RUU tentang Pemanfaatan Tenaga Surya DPR Belum ditetapkan
6 RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1997 tentang Ketenaganukliran DPR dan Pemerintah Belum ditetapkan
7 RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan. DPR dan DPD Belum ditetapkan

Sumber: Penulis (Diolah dari situs web DPR RI, 7 November 2020)

 

Usulan pembenahan di atas, perlu dihadirkan secara normatif. Tanpa penormaan, bisa jadi sebuah RUU sektoral diselesaikan cepat mendahului RUU lain bahkan melalui prosedur yang melanggar UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan jo. UU No. 15 Tahun 2019 tentang Perubahan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (selanjutnya disebut UU PPP).

Ahmad Redi, Dosen Fakultas Hukum Universitas Tarumanegara, menengarai pelanggaran prosedural itu terjadi pada UU No. 2 Tahun 2020 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (RUU Minerba). Ada dua cacat prosedur dalam pembentukan RUU Minerba. Pertama, RUU Minerba diperlakukan sebagai RUU operan/luncuran (carry over) dari periode sebelumnya. Padahal belum pernah ada pembahasan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) pada periode sebelumnya tersebut, sebagaimana diatur dalam Pasal 71A UU PPP. Kedua, ketiadaan peran Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Padahal RUU ini terkait dengan pengelolaan sumber daya alam yang seharusnya melibatkan DPD sebagaimana diatur dalam Pasal 22D UUD 1945 dan putusan Mahkamah Konstitusi No. 92/PUU-X/2012.[1]

Agar klusterisasi bisa berjalan dengan cepat, maka pada tahap perencanaan, setiap RUU seharusnya disertai dengan rumusan konsepsi yang serius, bukan sekadar formalitas. Pada Pasal 19 UU PPP disebutkan bahwa Prolegnas memuat program pembentukan undang-undang dengan judul RUU dan konsepsi RUU. Adapun konsepsi RUU meliputi:

  1. latar belakang dan tujuan penyusunan;
  2. sasaran yang ingin diwujudkan; dan
  3. jangkauan dan arah pengaturan

Selanjutnya, pada Pasal 19 ayat (3) disebutkan bahwa tiga materi konsepsi di atas yang telah melalui pengkajian dan penyelarasan dituangkan dalam Naskah Akademik (NA).  Sebenarnya, tidak tertutup kemungkinan ada perbedaan antara konsepsi awal dan konsepsi pasca pengkajian dan penyelarasan tersebut. Pada situs web DPR, menu deskripsi konsepsi RUU EBT, dibiarkan tanpa isi. Padahal deskripsi konsepsi ini merupakan informasi awal untuk memahami mengapa sebuah RUU diusulkan.

Melalui konsepsi, seharusnya tergambar kejelasan tujuan yang ingin dicapai (beginsel van duidelijke doelstelling). Dalam konteks RUU EBT, misalnya, ada jawaban mengapa dalam RUU ini perlu diatur energi baru. Sejumlah kalangan mengusulkan agar RUU EBT fokus pada energi terbarukan.

Penggabungan dua jenis energi tersebut berpotensi menimbulkan konsekuensi pada adanya pendetilan bab mengenai energi nuklir yang dinilai sejumlah kalangan lebih tepat diatur dalam RUU Ketenaganukliran; pembahasan yang semakin lama; tidak tertutup kemungkinan terjadi tumpang tindih/disharmoni antar-RUU bahkan terhenti (karena RUU Perubahan UU tentang Energi sebagai payung, belum dibahas. Jika pun berhasil menjadi UU, ada potensi masalah dalam pencapaian tujuan (doeltreffendheid), pelaksanaan (uitvoerbaarheid) dan penegakan hukumnya (handhaafbaarheid).

Selain konsepsi, dokumen lain yang penting ditampilkan sejak tahap perencanaan yaitu hasil pemantauan dan peninjauan terhadap: a. undang-undang yang akan diubah (jika RUU Perubahan). b. undang-undang lain yang memiliki keterkaitan erat dengan sebuah RUU[2]. Untuk RUU EBT, misalnya, dibutuhkan hasil pemantauan dan peninjauan terhadap UU No. 30 Tahun 2007 tentang Energi dan UU sektoral lain yang terkait seperti UU No. 10 Tahun 1997 tentang Ketenaganukliran, UU No. 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan, UU No. 21 Tahun 2014 tentang Panas Bumi. Ringkasan hasil pemantauan dan peninjauan dapat dicantumkan dalam konsepsi RUU Perubahan tersebut atau RUU terkait. Sementara untuk dokumen secara lengkap, dapat disertakan secara terpisah dari konsepsi (pada tahap penyusunan, dicantumkan dalam Naskah Akademik pada Bab III Evaluasi dan Analisis Peraturan Perundang-undangan Terkait).[3]

Sebagai informasi, untuk laporan pemantauan terhadap UU Energi oleh Pemerintah dapat dilihat pada Laporan Akhir Kelompok Kerjaan Analisis dan Evaluasi Hukum Dalam Rangka Kedaulatan Energi. Pusat Analisis dan Evaluasi Hukum Nasional Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM RI Tahun 2016. Sementara laporan pemantauan oleh DPD, dapat dilihat pada Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia Nomor 38/DPD RI/II/2015-2016 Tentang Hasil Pengawasan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia atas Pelaksanaan UU No. 30 Tahun 2007 Tentang Energi. Untuk laporan pemantauan dan peninjauan dari DPR, sejauh ini, penulis belum menemukannya.

 

 

Catatan Kaki

[1] Refly Harun, “RUU Minerba Dituding sebagai Perampokan oleh Konglomerat Tambang? Berikut Penjelasan Dr. Ahmad Redi”, youtube, 22 Mei 2020, https://www.youtube.com/watch?v=m-uEKOyGofA

[2] Pemantauan dan Peninjauan adalah kegiatan untuk mengamati, mencatat, dan menilai atas pelaksanaan Undang-Undang yang berlaku sehingga diketahui ketercapaian hasil yang direncanakan, dampak yang ditimbulkan, dan kemanfaatannya bagi Negara Kesatuan Republik Indonesia. Untuk itu, Baleg seharusnya memiliki panduan pelaksanaan dan format resmi laporan Pemantauan dan Peninjauan UU. (Pasal 1 angka 14 UU No. 15 Tahun 2019).

[3] Pasal 126 ayat (3) Peraturan DPR No. 1 Tahun 2020 tentang Tata Tertib

Perubahan UU MK sebagai RUU Kumulatif Terbuka

Tantangan Uji Formil UU

Pada dasarnya, uji formil merupakan instrumen hukum untuk menjaga agar prosedur pembentukan sebuah undang-undang tidak dilakukan dengan kehendak bebas para pembentuknya. Harapannya, melalui mekanisme ini publik mendapatkan garansi bahwa UU yang dilahirkan berlangsung secara akuntabel, partisipatif, dan transparan. Namun, berdasarkan data Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, sejak 2003 hingga 2019, dari 263 putusan yang dikabulkan oleh MK, seluruhnya merupakan permohonan pengujian undang-undang secara materiil. Sementara itu, pengujian formil yang telah diputus MK hingga saat ini berjumlah 44 perkara.[1] Dari angka tersebut, tak satu pun yang dikabulkan MK.

Tabel 1

Amar Putusan Pengujian Formil Undang-Undang di MKRI, 2003-2019

Putusan MK atas Permohonan Jumlah Putusan/Ketetapan Alasan
Gugur 6 (13 %) Permohonan ditarik oleh Pemohon
Tidak dapat diterima/NO 21 (48%) Objek pengujian tidak ada, permohonan mutatis mutandis dengan perkara lain, syarat legal standing tidak terpenuhi, atau permohonan sudah lewat waktu
Ditolak 17 (39%) Tidak terbuktinya permohonan pemohon, terbukti tetapi tidak serta merta membuat undang-undang dinyatakan tidak berlaku atau invalid
Dikabulkan sebagian 0

Sumber: Nurul Fazrie (Skripsi STIH Jentera, 2020)

 

Riset KoDE Inisiatif menemukan sebanyak 44 pengujian formil tersebut diajukan dengan 22 jenis alasan yang beragam yang jumlahnya mencapai 93 kali didalilkan dalam pelanggaran formil. Persoalan pelanggaran formil yang paling banyak didalilkan dalam pengujian formil undang-undang ialah pelanggaran terhadap asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, yaitu sebanyak 13 (tiga belas) kali.[2]

 

Tabel 2

Alasan Pelanggaran Formil yang Didalilkan Pemohon Pengujian Formil Undang-Undang dan Perppu

No Jenis Pelanggaran Formil Jumlah
1 Asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik 13
2 Syarat pembentukan peraturan pemerintah pengganti undang-undang (perppu) 9
3 Pengabaian prosedur pembentukan 9
4 Mekanisme pengambilan keputusan 9
5 Dasar hukum pembentukan 8
6 Tidak menyajikan naskah akademik 7
7 Tidak disebutkan 6
8 Tidak membuka partisipasi publik dan/atau stakeholder terkait 4
9 Asas materi muatan peraturan perundang-undangan 4
10 Wewenang pembentukan 3
11 Prinsip demokrasi, hak asasi manusia, dan negara hukum 3
12 Kuorum kehadiran anggota DPR 3
13 Tumpang tindih aturan 2
14 Persetujuan presiden 2
15 Kesewenang-wenangan pembentukan undang-undang 2
16 Penyelundupan materi 2
17 Bertentangan dengan putusan MK 2
18 Melewati batas waktu masa sidang 1
19 Tidak masuk di dalam program legislasi nasional (prolegnas) 1
20 Pembentukan sangat cepat 1
21 Landasan filosofis, yuridis, dan sosiologis 1
22 Indikasi korupsi dalam pembentukan undang-undang 1
TOTAL 93

Sumber: KoDe Inisiatif (2020)

 

Terhadap dalil-dalil yang disampaikan oleh pemohon di atas, MK memberikan 12 (dua belas) jenis pertimbangan hukum yang kesemuanya mementahkan dalil-dalil pemohon. MK paling banyak menggagalkan permohonan pemohon akibat permohonan telah kehilangan objek, yaitu dijadikan landasan sebanyak 11 (sebelas) kali. Permohonan demikian ditujukan kepada pengujian formil perppu, sebab ketika proses persidangan berjalan, perppu yang dibuat oleh presiden telah disahkan menjadi undang-undang oleh DPR, sehingga secara otomatis objek pengujian pemohon menjadi tidak ada, seperti yang terdapat dalam Putusan MK Nomor 28/PUU-XV/2017, tanggal 12 Desember 2017, Nomor 39/PUU-XV/2017, tanggal 12 Desember 2017, Nomor 48/PUU-XV/2017, tanggal 12 Desember 2017, dan Nomor 52/PUU-XV/2017, tanggal 12 Desember 2017 tentang Pengujian Perppu Nomor 2 Tahun 2017 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan.

 

Tabel 3

Pertimbangan Hukum MK terhadap Pengujian Formil Undang-Undang dan Perppu

No Pertimbangan Hukum MK Jumlah
1 Kehilangan objek 11
2 Tidak terbukti 10
3 Ada pelanggaran formil, tetapi tidak membatalkan undang- undang 7
4 Lewat waktu 6
5 Mengeluarkan ketetapan 5
6 Permohonan kabur atau tidak jelas 3
7 Asas kemanfaatan 2
8 Pemohon tidak memenuhi legal standing 1
9 Tidak ada dasar hukum untuk memutus perkara 1
10 Pemohon tidak hadir 1
11 Wewenang pembentuk undang-undang 1
12 Dalil pemohon tidak berdasar konstitusi 1
TOTAL 49

Sumber: KoDe Inisiatif (2020)

 

Hal yang menarik, di posisi ketiga, sebanyak 7 kali MK menyatakan bahwa terdapat pelanggaran formil yang dilakukan oleh pembentuk undang-undang, tetapi menurut MK tidak serta merta membuat undang-undang tersebut bertentangan dengan UUD 1945. Pertimbangan MK ini seringkali dikaitkan dengan mengedepankan asas kemanfaatan, seperti yang disebutkan sebanyak 2 kali dalam pertimbangan putusan MK.[3]

Pandangan MK ini perlu untuk dikritisi, sebab bagaimanapun juga, MK merupakan penjaga muruah konstitusi sebagai the supreme law of the land. Hal ini berkenaan juga dengan payung konstitusional Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang menegaskan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum, sehingga segala tindakan negara, termasuk pembentukan undang-undang harus berdasarkan hukum, baik dari aspek materil, pun aspek formil. MK harus mulai mengubah paradigma dalam memutus pengujian formil, sebab ketaatan terhadap prosedur pembentukan undang-undang sama pentingnya dengan substansi undang-undang yang diatur. Dengan memakai logika “fruit of the poisonous tree” yang artinya alat bukti yang didapatkan dengan cara-cara yang ilegal, berarti undang- undang yang ditetapkan dengan cara-cara yang menabrak prosedur hukum pun bisa dianggap inkonstitusional.[4]

Putusan MK ini berpotensi melanggengkan perilaku DPR dan Pemerintah yang terkesan menganggap enteng prosedur dan asas pembentukan undang-undang. Pada DPR Periode 2019-2024 ini, setidaknya ada empat undang-undang yang mengabaikan asas keterbukaan, yaitu UU Minerba, UU KPK, UU MK, dan UU Cipta Kerja. Jika MK terus memberikan “angin” pada pembentukan undang-undang yang abai asas ini, maka tidak terutup kemungkinan praktik serupa terus terjadi.

Bivitri Susanti dan Nurul Fazrie, meyebutkan ada tiga tantangan yang dihadapi dalam proses pengujian formil di MK. Pertama, beban pembuktian yang dimiliki pemohon dengan DPR dan Presiden tidak berimbang, akibat terbatasnya akses pemohon untuk memperoleh dokumen dalam proses pembentukan undang-undang. Kedua, penggunaan batu uji masih terbatas. Tak jarang, dalil permohonan pemohon terpatahkan dengan penilaian Mahkamah Konstitusi bahwa pembentuk undang-undang telah membentuk undang-undang sesuai dengan konstitusi, karena hanya melihat prosedur yang diatur hanya prinsip-prinsipnya di dalam konstitusi. Ketiga, Mahkamah Konstitusi lebih mengedepankan asas kemanfaatan daripada asas keadilan dan kepastian hukum.[5]

Asas kemanfaatan ini pernah digunakan MK dalam memutus perkara pengujian formil No. 27/PUU-VII/2009 tentang pengujian Undang-Undang No. 3 Tahun 2009 tentang Mahkamah Agung (UU MA). Menurut pandangan Mahkamah Konstitusi, meskipun terdapat cacat prosedural dalam pembentukan UU MA, tetapi secara materil UU MA tidak menimbulkan persoalan hukum. Apabila UU MA yang cacat prosedural tersebut dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, maka akan mengakibatkan keadaan yang tidak lebih baik karena dalam UU MA justru terdapat substansi pengaturan yang isinya lebih baik dari undang-undang yang diubah.[6]

Namun, dalam beberapa putusan terkait pengujian formil, ada hakim-hakim yang memberikan dissenting opinion. Antara lain tentang perluasan batu uji pengujian formil. Hakim Konstitusi, Arif Hidayat, dalam sebuah dissenting opinion menyatakan “Dalam pengujian formil, Mahkamah telah memiliki kriteria untuk menilai pengujian formil sebuah undang-undang sebagaimana tertuang dalam Putusan Nomor 27/PUU-VII/2009 paragraf [3.19] yang telah menentukan batu uji dalam pengujian formil yaitu Undang-Undang, tata tertib produk lembaga negara, dan peraturan perundang-undangan yang mengatur mekanisme atau formil-prosedural itu mengalir dari delegasi kewenangan menurut konstitusi, maka peraturan perundang-undangan itu dapat dipergunakan atau dipertimbangkan sebagai tolok ukur atau batu uji dalam pengujian formil sebagaimana putusan sebagai berikut.[7]

“[3.19] Menimbang bahwa oleh karenanya sudah sejak Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003, Mahkamah berpendapat Peraturan Tata Tertib DPR RI Nomor 08/DPR RI/I/2005.2006 (yang selanjutnya disebut Tatib DPR) adalah merupakan bagian yang sangat penting dalam perkara a quo untuk melakukan pengujian formil UU 3/2009 terhadap UUD 1945, karena hanya dengan berdasarkan Peraturan Tata Tertib DPR tersebut dapat ditentukan apakah DPR telah memberikan persetujuan terhadap RUU yang dibahasnya sebagai syarat pembentukan Undang-Undang yang diharuskan oleh UUD 1945; Terkait dengan hal-hal tersebut, menurut Mahkamah jika tolok ukur pengujian formil harus selalu berdasarkan pasal-pasal UUD 1945 saja, maka hampir dapat dipastikan tidak akan pernah ada pengujian formil karena UUD 1945 hanya memuat hal-hal prinsip dan tidak mengatur secara jelas aspek formil-proseduralnya. Padahal dari logika tertib tata hukum sesuai dengan konstitusi, pengujian secara formil itu harus dapat dilakukan. Oleh sebab itu, sepanjang Undang-Undang, tata tertib produk lembaga negara, dan peraturan perundang-undangan yang mengatur mekanisme atau formil-prosedural itu mengalir dari delegasi kewenangan menurut konstitusi, maka peraturan perundang-undangan itu dapat dipergunakan atau dipertimbangkan sebagai tolok ukur atau batu uji dalam pengujian formil.”[8]

Demikian pula dengan Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati, dalam sebuah dissenting opinion juga menggunakan UU No. 12 Tahun 2011 sebagai batu uji. Dalam hal ini, pembentuk UU dinilai melanggar asas kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat dan asas keterbukaan. Berikut petikan pendapat beliau.

“Dari fakta persidangan bahwa UU MD3 khususnya Pasal 84 tidak pernah masuk dalam Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) sebelumnya, namun tiba-tiba masuk dalam DIM perubahan pada tanggal 30 Juni 2014 setelah diketahui komposisi hasil Pemilu, dengan demikian jika dikaitkan dengan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 maka produk hukum tersebut dibentuk tidak berdasarkan hukum akan tetapi karena kepentingan politis semata. Memperhatikan bukti dan fakta persidangan bahwa tidak terdapat keperluan yang mendesak akan perlunya perubahan terhadap norma Pasal 82 Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 dan apalagi dalam DIM sebelumnya serta dalam Naskah Akademik tidak pernah ada pembahasan mengenai hal tersebut, oleh karena itu menurut saya pembentukan UU MD3 a quo, jelas melanggar UU Nomor 12 Tahun 2001 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang merupakan derivasi dari Pasal 22A UUD 1945. Sehingga secara formil UU MD3 tersebut cacat hukum dalam proses pembentukannya.”[9]

 

Catatan Kaki

[1] https://www.jentera.ac.id/publikasi/tantangan-pengujian-proses-legislasi-di-mahkamah-konstitusi/ diakses pada 1 Desember 2020

[2] KoDE Inisiatif, Menakar Peluang Pengujian Formil Revisi UU KPK di Mahkamah Konstitusi (Jakarta: KoDe Inisiatif, 2020), hlm. 2

[3] Ibid, hlm. 5

[4] Ibid, hlm. 6

[5] Ibid, hlm. 2

[6] Ibid

[7] https://mkri.id/public/content/persidangan/putusan/79_PUU-XII_2014.pdf hlm. 203 – 204

[8] Ibid, hlm. 204

[9] Ibid, hlm. 209

Gejala Disharmoni AntarUU

Gejala Disharmoni AntarUU

Di tengah gejala hyper regulation, ada potensi penyakit turunan yang menyertainya, yaitu ketidaktepatan materi muatan undang-undang (UU), keharmonisan antar UU, keharmonisan antara UU dengan peraturan per-UU-an lain, pemenuhan aspirasi publik, dan relevansi antara UU dengan persoalan yang ingin diselesaikan (manfaat). Hal seperti ini, antara lain ditemukan oleh Tim Ahli Menteri Negara Lingkungan Hidup (Maria S Sumardjono, Nurhasan Ismail, Ernan Ristiadi, Abdullah Aman), yang menyatakan ada 12 UU di sektor lingkungan hidup yang saling tumpang tindih dan tidak konsisten satu dengan yang lainnya.[1]

Khusus di sektor energi, Kementerian Hukum dan HAM dalam Laporan Akhir Kelompok Kerjaan Analisis dan Evaluasi Hukum Dalam Rangka Kedaulatan Energi. Pusat Analisis dan Evaluasi Hukum Nasional Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM RI Tahun 2016, juga menemukan sejumlah masalah.

 

Tabel 1: Masalah-Masalah pada UU di Sektor Energi

NO UU MASALAH
1 UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi Terdapat 18 (delapan belas) pasal yang tidak/kurang memenuhi asas kejelasan rumusan, dan perlu disesuaikan dengan putusan MK. Pasal-pasal tersebut yaitu Pasal 1 angka 23, Pasal 2, Pasal 3, Pasal 4, Pasal 11, Pasal 12, Pasal 20, Pasal 21, Pasal 22, Pasal 28, Pasal 41, Pasal 44, Pasal 45, Pasal 48, Pasal 49, Pasal 59, Pasal 61 dan Pasal 63.
2 UU No. 30 Tahun 2007 tentang Energi. Terdapat 5 (lima) pasal yang tidak/kurang memenuhi dengan asas kejelasan rumusan, asas keadilan. Pasal-pasal tersebut yaitu Pasal 2, Pasal 3,Pasal 22, Pasal 25 dan Pasal 28.
3 UU No. 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan Terdapat 16 (enam belas) pasal yang tidak/kurang memenuhi asas kejelasan rumusan, asas keseimbangan keseasian dan keselarasan, asas keadilan. Pasal-pasal tersebut yaitu Pasal 5, Pasal 10, Pasal 11, Pasal 16, Pasal 17, Pasal 27, Pasal 28, Pasal 33, Pasal 35, Pasal 37, Pasal 39, Pasal 42, Pasal 45, Pasal 34 dan Pasal 48;
4 UU No. 21 Tahun 2014 tentang Panas Bumi. Terdapat 17 (tujuh belas) pasal yang tidak/kurang memenuhi asas kejelasan rumusan. Pasal-pasal tersebut yaitu Pasal 2, Pasal 3, Pasal 26, Pasal 27, Pasal 31, Pasal 32, Pasal 40 dan Pasal 67-77.

 

Dwi Bayu Anggono, dosen Fakultas Hukum Universitas Jember menemukan hal yang serupa. Ada 14 UU dari 200 UU (di luar RUU Kumulatif Terbuka) sejak tahun 1999 sampai dengan tahun 2012 yang materi muatannya tidak tepat diatur dalam UU. Selain karena tidak memenuhi materi muatan UU, juga disebabkan faktor-faktor sebagaimana tertera pada tabel di bawah ini.[2]

 

Tabel 2. RUU Bermasalah Pada Periode 1999 – 2012

NO UU MASALAH
1 UU No. 16 Tahun 2006 tentang Sistem Penyuluhan Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan. Materi ini seharusnya diatur dalam Peraturan Pemerintah sebagaimana disebutkan dalam:

a.    Pasal 59 UU No. 31 Tahun 2004 tentang Perikanan.

b.    Pasal 56 UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan

2 UU No. 43 Tahun 2007 tentang Perpustakaan Dalam bagian penjelasan UU ini disebutkan bahwa “Perpusatakaan Nasional RI sebagai LPND berdasarkan keputusan Presiden No. 11 Tahun 1989 tidak lagi memiliki kekuatan efektif dalam melakukan pembinaan dan pengembangan perpustakaan di seluruh wilayah NKRI.”. Maka, yang perlu dilakukan adalah pembenahan pada hal-hal yang menyebabkan ketidakefektivannya tersebut.
3 UU No. 44 Tahun 2008 tentang Pornografi Telah diatur dalam sejumlah UU, antara lain:

a.    KUHP (Pasal 281-283 Bab XIV, Pasal 532 – 533 Bab VI).

b.    UU No. 8 Tahun 1992 tentang Perfilman (Pasal 3, Pasal 33, Pasal 40 – 44).

c.     UU No. 40 Tahun 1999 tentang Pers (Pasal 5, Pasal 13, Pasal 18)

d.    UU No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak (Pasal 78, Pasal 88)

e.     UU No. 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran (Pasal 5, Pasal 36, Pasal 46, Pasal 48, Pasal 55, Pasal 57, Pasal 58)

f.     UU No. 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik (Pasal 27)

4 UU No. 31 Tahun 2009 tentang Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika Telah diatur dalam Peraturan Presiden RI No. 61 Tahun 2008 tentang Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika
5 UU No. 40 Tahun 2009 tentang Kepemudaan Telah diatur dalam:

a.    UU No. 52 Tahun 2009 tentang Perkembangan Kependudukan dan Pembangunan Keluarga

b.    UU No. 20 Tahun 2008 tentang Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah

6 UU No. 44 Tahun 2009 tentang Rumah Sakit Telah diatur dalam UU No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan (Pasal 1 angka 7, Pasal 30 ayat, Pasal 35). Dalam Pasal 35 disebutkan ketentuan lebih lanjut mengenai penyelenggaraan fasilitas pelayanan kesehatan diatur dengan Peraturan Pemerintah.
7 UU No. 12 Tahun 2010 tentang Gerakan Pramuka Telah diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 238 Tahun 1961 tentang Gerakan Pramuka.
8 UU No. 13 Tahun 2010 tentang Holtikultura Telah diatur dalam:

a.    UU No. 12 Tahun 1992 tentang Sistem Budidaya Tanaman

b.    UU No. 16 Tahun 1992 tentang Karantina Hewan, Ikan, dan Tumbuhan

c.     UU No. 7 Tahun 1996 tentang Pangan

d.    UU No. 29 Tahun 2000 tentang Perlindungan Varietas Tanaman.

e.     UU No. 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan

f.     UU No. 16 Tahun 2006 tentang Sistem Penyuluhan Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan

g.     UU No. 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal

h.    UU No. 20 Tahun 2008 tentang Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah

i.      UU No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup

j.      UU No. 41 Tahun 2009 tentang Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan

9 UU No. 4 Tahun 2011 tentang Informasi Geospasial Telah diatur dalam:

a.    Peraturan Presiden No. 85 Tahun 2007 tentang Jaringan Data Spasial Nasional

b.    Peraturan Presiden No. 112 Tahun 2006 tentang Tim Nasional Pembakuan Nama Rupabumi

c.     Keputusan Presiden No. 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Departemen sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Peraturan Presiden No. 64 Tahun 2005.

10 13 2011 tentang Penanganan Fakir Miskin Seharusnya diatur dalam Peraturan Pemerintah sebagaimana amanat Pasal 23 UU No. 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial
11 UU No. 20 Tahun 2011 tentang Rumah Susun Meskipun UU ini merupakan amanat Pasal 46 UU No. 1 Tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan Permukiman, namun Rumah Susun seharusnya diatur dalam Peraturan Pemerintah mengingat UU No. 1 Tahun 2011 pada dasarnya mengatur penyelenggaraan perumahan yang dapat membedakan rumah menurut jenis dan bentuknya.
12 UU No. 7 Tahun 2012 tentang Penanganan Konflik Sosial Telah diatur dalam UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana (termasuk di dalamnya konflik sosial).
13 UU No. 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi Seharusnya diatur dalam Peraturan Pemerintah Pemerintah sebagaimana amanat Pasal 24 ayat (4) UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional.
14 UU No. 16 Tahun 2012 tentang Industri Pertahanan Seharusnya diatur dalam Peraturan Pemerintah sebagaimana amanat Pasal 4 ayat (2) UU 5 Tahun 1984 tentang Perindustrian. Selain itu, juga sudah diatur dalam UU No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara (Pasal 23).

 

Pada Prolegnas 2020-2024 ini, ada 113 RUU Perubahan yang berasal dari UU dibentuk sepanjang 1999-2019. Ini menunjukkan bahwa usia UU yang dihasilkan DPR dan Pemerintah tidak berusia lama, karena beragam masalah, seperti ketidaksinkronan, ketidakmampuan menjawab persoalan, akibat putusan MK, dan lain-lain.

 

Grafik 1. Jumlah Pembentukan UU Pada Era Reformasi 1999 – 2020 (November)

Sumber: Penulis (Diolah dari JDIH DPR RI, 2020)

 

Sementara pada zaman Orde baru, selama 32 tahun hanya terbentuk 367 undang-undang atau sekitar 11 undang-undang pertahun.

 

Grafik 2. Jumlah Pembentukan UU Pada Orde Baru 1967 – 1998

Sumber: Penulis (Diolah dari JDIH DPR RI, 2020)

 

Jumlah undang-undang yang dihasilkan selama era reformasi, nyaris sama pada zama Orde Lama. Total undang-undang yang dibentuk berjumlah 669 undang-undang atau sekitar 30 undang-undang pertahun.

 

Grafik 3. Jumlah Pembentukan UU Pada Orde Lama 1945 – 1966

Sumber: Penulis (Diolah dari JDIH DPR RI, 2020)

 

Data ini menunjukkan ada kemiripan fenomena antara Orde Lama dan Orde Baru dalam hal jumlah pembentukan undang-undang (selama 22 tahun). Selain, problematika yang telah diurai sebelumnya, gejala ini dapat dijelaskan dengan pendapat Ann Seidman yang menyatakan kebanyakan negara berkembang yang sedang dalam masa transisi menghadapi permasalahan yaitu belum berhasil mencapai tujuan-tujuan sosial, ekonomi, ataupun mewujudkan suatu pemerintahan yang bersih. Untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut, Pemerintah pada umumnya mencoba menerjemahkan kebijakan-kebijakan yang diusulkan menjadi suatu peraturan perundang-undangan.[3] Antara orde lama dan reformasi, ada kemiripan eforia sebagai bangsa yang bertransisi dari keterjajahan dan otoritarianisme menuju kemerdekaan.

Menurut Maria Farida Indrawati S, banyak orang berfikir, persoalan sosial selesai jika sudah ada undang-undang, mereka sering kali melupakan pada akhirnya undang-undang tersebut tidak mudah dilaksanakan atau dinyatakan baru berlaku beberapa tahun kemudian.[4] Selain itu, diubah beberapa tahun kemudian, atau bahkan tidak dapat dilaksanakan secara efektif. Pada Prolegnas 2020-2024, ada 130 RUU yang merupakan RUU Perubahan, sebagaimana tertera pada tabel grafik di bawah ini.

 

Grafik 4. Jumlah RUU Perubahan Pada Prolegnas 2020-2024 Berdasarkan Tahun Pembentukan/Perubahan Terakhir

Sumber: Penulis (Diolah dari Sistem Informasi Legislasi DPR RI, 2020)

 

Salah satu dampak yang diakibatkan oleh hiper regulasi adalah terjadinya alienasi hukum; artinya, hukum teralienasi dan terasing dari masyarakatnya sendiri. Hiper regulasi menciptakan masyarakat seolah berada di luar kenyataan hidup. Alienasi itu muncul ketika semakin banyak aturan, namun peraturan tersebut tidak efektif, artinya aturan tersebut tidak bisa ditegakkan. Yang paling nyata adalah ketika birokrasi atau pemerintah merasa paling berhasil ketika telah melahirkan aturan yang banyak meskipun tidak bisa diterapkan.[5]

 

 

Catatan Kaki

[1] USAID, Memajukan Reformasi Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia, Peluang dan Tantangan (Jakarta: USAID, 2009), hlm. 7.

[2] Dwi Bayu Anggono, Perkembangan Pembentukan Undang-Undang di Indonesia (Jakarta: Konstitusi Press, 2014), hlm 110.

[3] Ibid, hlm. 2

[4] Ibid, hlm 3

[5] Ibid